Von Karl Münch
In der deutschen Verfassungsgeschichte bildet das Jahr 1919 in vielerlei Hinsicht eine Zäsur. Ohne Zweifel kann man die mit der Schaffung dieser neuen Verfassungsordnung nach dem Zusammenbruch des alten Kaiserrreiches verbundene Trennung von Staat und Kirchen, als großen verfassungspolitischen Durchbruch des frühen 20. Jahrhunderts bezeichnen. Mehr als ein Jahrhundert nach dem Siegeszug der aufklärerischen Werke Immanuel Kants war deren leidenschaftliches Anliegen Wirklichkeit geworden. Das, was der große Königsberger und viele ihm nachfolgende freie Geister gefordert hatten, war nicht mehr länger Wunsch und Forderung. Der neue Staat garantierte seinen Bürgern nicht nur das Recht auf religiöse Selbstbestimmung, er richtete sich sogar selber darauf ein, ja, verpflichtete sich zu strikter Neutralität in weltanschaulichen und religiösen Fragen.
Ein Ausfluß dieser neuen Nichteinmischung waren die Artikel 136, 137, 138, 139 und 141 der Weimarer Verfassung (WV). Sie regeln u. a., daß der Zugang zu öffentlichen Ämtern unabhängig von einem religiösen Bekenntnis ist, daß niemand zur Offenbarung seines religiösen Bekenntnisses gezwungen werden kann, daß die Teilnahme an kirchlichen Feiern und Handlungen nicht erzwungen werden darf und niemand zur Ablegung einer religiöse Eidesformel gezwungen werden kann. In Art. 137 Abs. 1 erfolgt die bedeutsame Feststellung, daß es keine Staatskirche gibt. Gleichzeitig wird in Abs. 2 die uneingeschränkte Freiheit gewährleistet, sich zu Religionsgesellschaften zu vereinigen. Und Abs. 7 regelt schließlich, daß die genannten Rechte nicht nur den »Religionsgesellschaften« zustehen, sondern ihnen die Vereinigungen gleichgestellt werden, »die sich die gemeinschaftliche Pflege einer Weltanschauung zur Aufgabe machen« (Weltanschauungsgemeinschaften). Damit war nicht nur auf der einen Seite die Loslösung der traditionellen Kirchen vom Staat vollzogen, gleichzeitig wurde ihr bisheriges rechtliches Privileg gebrochen, sich zu Körperschaften zu formieren. Auch nichtkirchlichen Gruppen stand nun der Weg offen, sich durch den Zusammenschluß zu einer Körperschaft nicht nur des schützenden Rahmens der Verfassung zu versichern, sondern gleichzeitig auch die Möglichkeiten erweiterter Selbstverwaltungsrechte zu genießen.
Bekanntlich war diese neue Glaubensfreiheit, die nun nicht mehr länger allein in den Köpfen existierte, sondern das erste Mal in der deutschen Rechtsgeschichte auch mit einer verfassungsrechtlichen Institutionsgarantie unterlegt war, nicht zur Freude der beiden Großkirchen in Deutschland gewährt worden. So hatte sich Mathilde Ludendorff etwa Anfang 1930 eines Strafverfahrens wegen »Religionsvergehen« zu erwehren. Paragraph 166 des Strafgesetzbuches (StGB) in der damaligen Fassung stellte Äußerungen unter Strafe, soweit diese in beschimpfender Form »Gott« öffentlich lästern oder die christlichen Kirchen oder ihre Einrichtungen und Gebräuche beschimpfen. Tatsächlich hatte Mathilde Ludendorff in einer für »Ludendorffs Volkswarte« verfaßten Besprechung des Buches »Die Entwicklung des Priestertums und der Priesterreiche« von Randolph Charles Darwin die christliche Lehre als solche angegriffen, jedoch weder »Gott« selbst noch eine Institution der Kirchen. Das Strafverfahren, das auf Betreiben des Erzbischöflichen Ordinariats von München angestrengt worden war, wurde schließlich eingestellt, weil das Gericht im vorliegenden Fall eine Beschimpfung für nicht nachweisbar hielt.1)
Obwohl in § 166 StGB neben den christlichen Kirchen auch andere Religionsgemeinschaften und damit die ihnen kraft Verfassung gleichgestellten Weltanschauungsgemeinschaften geschützt waren, war doch recht bald klar, daß hier Verfassung und Verfassungswirklichkeit von Beginn an auseinanderklafften. Die strafrechtliche Schutznorm diente vor allem den christlichen Kirchen als Mittel zur Unterdrückung einer geistigen Auseinandersetzung über die christliche Lehre. Diesem Ziel sollte nicht zuletzt die im Zuge einer großen Strafrechtsreform vorgesehene Neufassung von § 166 StGB dienen. Die Strafrechtskommission sah damals vor, daß jede öffentliche Beschimpfung einer Religionsgemeinschaft strafbar werden sollte. Einer Ausdehnung der Strafbarkeit auf Äußerungen über die jeweilige Glaubenslehre war damit Tür und Tor geöffnet.2)
Die Machtergreifung Hitlers im Frühjahr 1933 machte schließlich auch mit den formell bestehenden Verfassungsrechten Schluß. Die Verordnung des Reichspräsidenten zum Schutz von Volk und Staat vom 28. Februar 1933 gab der Regierung Hitler das formaljuristische Recht, wesentliche Grund- und Freiheitsrechte der Verfassung außer Kraft zu setzen. Auf dem Gebiet der Glaubens- und Religionsfreiheit wurde hiervon auch gegen die Ludendorff-Bewegung reger Gebrauch gemacht. Über den Umweg der Begründung, die verbreiteten Erkenntnisse seien geeignet, für öffentliche Erregungen sorgen, die Ruhe und Ordnung gefährden könnten, wurden Tannenbergbund, der weltanschauliche Verein »Deutschvolk« und die Wochenzeitung »Ludendorffs Volkswarte« im Verlauf des Sommers 1933 verboten. Ein Schlag gegen die in der Verfassung verankerte Religionsfreiheit und die damit verbundene Institutionsgarantie. Kurze Zeit vorher hatte Hitler mit dem Heiligen Stuhl sein sogenanntes »Reichskonkordat« abgeschlossen, das die Rechte der katholischen Kirche in Deutschland stärkte. Ein Ziel, das römische Kreise vor allem seit Inkrafttreten der säkularisierenden Weimarer Verfassung verfolgt hatten.
Nach Ende des Zweiten Weltkrieges führte die Teilung Deutschlands zu der paradoxen Situation, daß ein Deutsches Reich völkerrechtlich (zunächst) nicht untergegangen war, aber die neu hervorgegangenen deutschen Teilstaaten sein Erbe weder antreten durften noch wollten. In Westdeutschland entschied man sich für den verfassungspolitischen Spagat, ein neues Grundgesetz als Verfassungsrahmen zu entwerfen, das einerseits bewußt nicht an die Stelle der Weimarer Verfassung treten, andererseits aber in den rechtsphilosophischen und verfassungsgeschichtlichen Traditionen der alten Verfassung wurzeln sollte. Dieses zunächst als Provisorium gedachte Grundgesetz erwies sich jedoch in den folgenden Jahrzehnten als ziemlich beständig. Und seit am 3. Oktober 1990 auch die Neuen Bundesländer der ehemaligen DDR dem westdeutschen Grundgesetz beigetreten sind, ist hieraus eine neue, dauerhafte und endgültige Verfassung der Deutschen geworden.
In der Frage, wie sich der neue westdeutsche Staat gegenüber Kirchen, Religionsgesellschaften und Weltanschauungsgemeinschaften positionieren sollte, hat sich der Parlamentarische Rat auf eine ungewöhnliche Linie verständigt. Es fehlte offenbar an Beratungszeit, um sich auf eine Neuregelung zu einigen.3) In Art. 140 Grundgesetz (GG) heißt es knapp: »Die Bestimmungen der Artikel 136, 137, 138, 139 und 141 der deutschen Verfassung vom 11. August 1919 sind Bestandteil dieses Grundgesetzes.« Das heißt, es gelten im Wortlaut heute auf diesem Gebiet noch immer jene Regelungen, die bereits 1919 Verfassungsrecht in Deutschland geworden waren. Sie sind damit ein Sonderfall, denn mögen viele andere Bestandteile des Grundgesetzes auch den Geist der Weimarer Verfassung atmen, die unveränderte Übernahme alter Verfassungsbestimmungen erfolgte an keiner weiteren Stelle des Grundgesetzes. Damit war in formeller Hinsicht die ehemalige weltanschaulich neutrale Haltung des Staates wieder hergestellt.
Im Jahre 1964 ging der westdeutsche Gesetzgeber daran, das Vereinsrecht, das bis dato nur nach den zivilrechtlichen Bestimmungen des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) geregelt war, um öffentlichrechtliche Vorschriften zu erweitern. So wurde am 5. August 1964 das Gesetz zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts (VereinsG) verkündet. Während das BGB vor allem Fragen klärt, die Entstehung, Rechtsfähigkeit, Verfassung (Satzung) des Vereins und vermögensrechtliche Angelegenheiten betreffen, fehlten jegliche Ausführungsbestimmungen für den vom Grundgesetz vorgesehenen staatlichen Eingriff in die Vereinigungsfreiheit. Wie viele andere Grundrechte auch, wird die Vereinigungsfreiheit nach Art. 9 Abs. 1 GG nicht schrankenlos gewährt, sondern in Abs. 2 wird der Rahmen, in dem dieses Grundrecht besteht, durch die Verfassung selbst eingeschränkt. Es heißt dort: »Vereinigungen, deren Zwecke oder Tätigkeiten den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.« Entsprechende Ausführungsbestimmungen waren bis 1964 jedoch nicht erlassen worden. Dem sollte das neue VereinsG abhelfen.
Dort wird u. a. genau festgelegt, unter welchen Voraussetzungen ein Verein vom Staat verboten werden darf, wie dieses Verbot vollzogen wird, welches Staatsorgan Vereinsverbote verfügen kann und wie mit dem Vermögen des verbotenen Vereins zu verfahren ist. Vom Geltungsbereich des VereinsG hat der Gesetzgeber jedoch drei Gruppen ausgenommen und sie nicht für Vereine im Sinne des VereinsG erklärt. Es sind diese: Politische Parteien, Parlamentsfraktionen und bis vor kurzem - Religionsgesellschaften und Weltanschauungsgemeinschaften im Sinne von Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137 WV!
Ein Verbot von Weltanschauungsgemeinschaften war damit nach bisher geltendem Recht nicht möglich. Diese Einschränkung des Anwendungsbereichs des VereinsG leitete sich aus der Wertung von der in Art. 4 Abs. 1 GG geschützten kollektiven Religionsfreiheit ab. Bei dieser Wertung sah der Gesetzgeber in der Religionsfreiheit, das sich auch im Recht auf Zusammenschluß zu einer Religionsgemeinschaft ausdrückt, ein höheres Rechtsgut als die Grundrechtsschranken, die dem Grundrecht der Vereinigungsfreiheit in Art. 9 Abs. 2 GG beigegeben sind. Dies, zumal Verstöße gegen geltende Strafgesetze ohnehin eine Strafverfolgung der Person des Täters nach sich ziehen.
Im Nachgang zu den Terroranschlägen vom 11. September hat Bundesinnenminister Schily nun seine Anti-Terror-Gesetze auf den parlamentarischen Weg gebracht. Der Bundestag beschloß bereits am 9. November 2001 mit großer Mehrheit (bei einigen Enthaltungen und Gegenstimmen der PDS) die Aufhebung des Religionsprivilegs im Vereinsgesetz. Dazu wird nun § 2 Abs. 2 Ziff. 3 Vereinsgesetz ersatzlos gestrichen. Die erforderliche Zustimmung des Bundesrates wurde am 30. November 2001 erteilt, so daß die Gesetzesänderung noch im Dezember wirksam werden kann. Schily hatte diesen Schritt damit gerechtfertigt, daß radikal-islamische Vereinigungen in Deutschland künftig verboten werden können. Innenstaatssekretärin Cornelie Sonntag-Wolgast (SPD) sagte, die Abschaffung des Religionsprivilegs solle das Vorgehen gegen terroristische Organisationen erleichtern, die sich mit Religion tarnten. Der SPD-Innenpolitiker Sebastian Edathy sprach von einem »guten und wehrhaften Beitrag zur Verteidigung der Demokratie«.
Vor dem Hintergrund der allgemeinen Anti-Terror-Hysterie blieben kritische Stimmen gegen das Gesetzesvorhaben nahezu aus. Allein Vertreter von PDS und FDP kritisierten, die Gesetzesänderung sei nicht sorgfältig genug vorbereitet worden.
In der Tat bildet die Gesetzesänderung einen schweren Eingriff in die bisherige Form der Religionsfreiheit, die ausschließlich den islamischen Fundamentalismus in Deutschland im Blick hat. Angesichts der politischen Motivation gilt es zu fragen, in welchem Verhältnis die Abschaffung des Religionsprivilegs zu unserer Grundrechtsordnung steht. Werfen wir deshalb einen Blick in die Werkstatt des Gesetzgebers.
In der Bundestags-Drucksache 14/70264) heißt es zu dem Gesetzentwurf des Innenministeriums:
»Die bisherige Regelung, die Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften von vornherein von der Möglichkeit eines Vereinsverbots ausnimmt, ist eine zwar zulässige, aber aus den Wertungen von Artikel 140 GG i. V. m. Artikel 137 WRV und auch aus der in Artikel 4 Abs. 1 GG geschützten kollektiven Religionsfreiheit nicht zwingend abzuleitende Einschränkung des Anwendungsbereichs des Vereinsgesetzes. Die Streichung der Bereichsausnahme von § 2 Abs. 2 Nr. 3 VereinsG ist auch nicht inhaltlich z. B. gegen bestimmte Psychosekten gerichtet oder würde sich anmaßen, im Wettbewerb der Glaubensgemeinschaften untereinander Stellung in weltanschaulichen Fragen zu beziehen.«
So beteuert die Gesetzesbegründung, daß sich die Streichung des Religionsprivilegs »derzeit« nur gegen »zumindest drei Fallgruppen« richtet. Es handele sich dabei um:
Soweit mag man mit den Überlegungen der Bundesregierung durchaus übereinstimmen. Nachdenklich stimmt jedoch die Beteuerung, die neue Regelung verstoße nicht gegen das weltanschauliche Neutralitätsgebot, wenn an anderer Stelle in der Gesetzesbegründung zu lesen ist: »Die katholische und die evangelische Kirche werden bereits durch die Verfassung (Artikel 140 GG i. V. m. Artikel 137 Abs. 5 WRV) vor einem Verbot geschützt, weil sie altkorporierte Religionsgemeinschaften sind, denen der Körperschaftsstatus durch die Verfassung zugesprochen ist.« Zumindest hier wird deutlich, daß es der Staat mit seiner neutralen Haltung dann doch nicht so genau nimmt, denn es fällt nicht weiter schwer, diese beiden Kirchenorganisationen unter den zweiten Punkt der zitierten Fallgruppen zu subsumieren, in denen der Staat ein Eingreifen zur Gefahrenerforschung und -abwehr für erforderlich hält.
Man mag sich über die Aussage des Gesetzgebers wundern, daß das Privileg in § 2 Abs. 2 Nr. 3 VereinsG eine nicht zwingend aus dem GG abzuleitende Wertung sei. Der Wortlaut der ins GG übernommenen Artikel der WV spricht zumindest eine andere Sprache, schreibt doch Art. 137 Abs. 2 WV unmißverständlich vor: »Der Zusammenschluß von Religionsgesellschaften innerhalb des Reichsgebiets unterliegt keinen Beschränkungen.« Tatsächlich wird den in das GG aufgenommenen Artikeln der WV heute von Literatur und Rechtsprechung teilweise keine Geltung mehr zugesprochen. So habe etwa jener Art. 137 Abs. 2 WV keine eigenständige Bedeutung mehr.5) Die religiöse Vereinigungsfreiheit sei bereits Bestandteil von Art. 4 Abs. 1 und 2 GG und Art. 137 Abs. 2 WV sei hierzu auch nicht lex specialis.6) Es bestehe keine verfassungsrechtliche Vorgabe, Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften von der Verbotsmäßigkeit auszuschließen. Interessanterweise stützt sich diese Auffassung auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. März 1971, das schließlich zur Aufhebung des Verbotes des Bundes für Gotterkenntnis (Ludendorff) e. V. führte. Der damalige 1. Senat vertrat die Auffassung, die Herausnahme von Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften aus dem Geltungsbereich des VereinsG beruhe »auf der unzutreffenden Annahme des Bundesgesetzgebers, Art. 9 Abs. 2 GG finde auf … Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften keine Anwendung.«7) Im Endbericht der Enquete-Kommission »Sogenannte Sekten und Psychogruppen« vom 9. Juni 1998 heißt es denn auch: »Das Bundesverwaltungsgericht geht … wie selbstverständlich davon aus, daß von allen Religionsgemeinschaften kraft Verfassungsrecht ein Mindestmaß an Rechtstreue verlangt werde, was sich aus der Vorschrift des Art. 9 Abs. 2 GG ergebe. Gestützt wird dies auf eine Entscheidung (sog. Ludendorff-Entscheidung, betraf u. a. das Verbot des ,Bundes für Gotterkenntnis e. V.', BVerwG-Urteil vom 23. März 1971, BVerwG I C 54.66, in: BVerwGE, Bd. 37, S. 344 ff.), …«.8)
Erstaunlicherweise berichtet die Enquete-Kommission im selben Atemzug jedoch, daß »bei der Anhörung von Experten in der Kommission die Ansicht vertreten« wurde, »daß ein Verbot religiöser Gemeinschaften überhaupt nicht möglich sei.«9) Auch der Autor des Kommentars, Reinhard Bergmann, merkt in seinen Kommentierungen zu Art. 140 und Art. 9 GG an, daß seine Auffassung, Art. 137 Abs. 2 WV habe keine eigenständige Bedeutung und die Verbotsmöglichkeit in Art. 9 Abs. 2 GG treffe auch Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften, in den Vorauflagen noch anders vertreten wurde.10)
Offensichtlich hat hier in den zurückliegenden Jahren ein Sinneswandel auf breiter Front eingesetzt. Entsprechende Wünsche zur Abschaffung des Religionsprivilegs liegen schon seit langem auf dem Tisch.11) Es scheint, als habe der Gesetzgeber die Ereignisse des 11. September 2001 nur als Anlaß aufgegriffen, um seinen schon lange gehegten Wunsch nach einem Eingriff in die bisher gewährte unbedingte Vereinigungsfreiheit für Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften im Rahmen der Anti-Terror-Gesetzgebung vor der Öffentlichkeit leichter in die Tat umsetzen zu können.
Durch die Streichung des Religionsprivilegs im Vereinsrecht werden sich Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften künftig verstärkt an den von ihnen vertretenen Inhalten messen lassen müssen. Sie unterliegen - anders als bisher - direkt den Wertungen aus Art. 9 Abs. 2 GG. Der Gesetzgeber hat seine diesbezüglichen Vorstellungen wie folgt konkretisiert:
»Vielmehr will der Staat durch die Einbeziehung der Religionsgemeinschaften ins Vereinsgesetz die Allgemeinheit vor Gemeinschaften schützen, deren Zweck oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten. Diese Eingriffsschwelle für staatliches Tätigwerden ist hoch, vom Verhältnis der Glaubensgemeinschaften untereinander unabhängig und in Hinsicht auf die jeweiligen Glaubensinhalte neutral - solange sie nicht die Rechtsgüter gefährden, zu deren Schutz der Staat verfassungsrechtlich aufgerufen und verpflichtet ist.«12)
Damit ist der Rahmen abgesteckt, in dem sich eine Weltanschauungsgemeinschaft künftig bewegen darf.